O fim de uma concessão começa antes do último dia: bens reversíveis, indenização e continuidade do serviço

O último dia de uma concessão é apenas a data visível de um processo que deveria ter começado muito antes. Quando o prazo contratual termina — ou quando a concessão é encerrada antecipadamente —, não basta entregar instalações, retirar logotipos e transferir as chaves.

É necessário identificar quais bens estão vinculados ao serviço, verificar seu estado de conservação, assegurar a continuidade da operação, separar os ativos reversíveis dos bens próprios da concessionária e apurar os créditos e débitos existentes entre as partes. Essa operação envolve engenharia, contabilidade, regulação, gestão contratual e Direito. Quando essas áreas trabalham de forma isolada, o encerramento tende a produzir documentos contraditórios, lacunas no inventário e controvérsias que poderiam ter sido prevenidas.

Em julho de 2026, a Superintendência de Infraestrutura Rodoviária da Agência Nacional de Transportes Terrestres publicou dois procedimentos operacionais relacionados a esse momento. A Portaria SUROD nº 43 trata das rotinas internas de arrolamento dos bens das concessões rodoviárias federais. A Portaria SUROD nº 45 disciplina, também no âmbito interno da ANTT, o encerramento dos contratos de concessão. Publicadas em 28 de julho de 2026, ambas preveem entrada em vigor dez dias depois da publicação. De acordo com a regra de contagem estabelecida pela Lei Complementar nº 95/1998, os novos procedimentos passam a vigorar em 7 de agosto de 2026.

As portarias qualificam-se como procedimentos internos e não podem criar ou ampliar obrigações contratuais. Prevalecem o contrato, o Regulamento das Concessões Rodoviárias e os atos normativos superiores. Ainda assim, revelam como a Agência pretende organizar a instrução técnica e administrativa do encerramento e, por isso, merecem atenção de concessionárias, investidores, financiadores e profissionais do setor.

Três processos que não devem ser confundidos

A Portaria SUROD nº 45 prevê a organização do encerramento em três processos administrativos preferencialmente separados, embora relacionados: apuração de haveres e deveres, transição operacional e transição dos ativos com reversão dos bens. A separação é correta porque cada processo responde a uma pergunta diferente.

A transição operacional procura garantir que o usuário não perceba ruptura no serviço. A transição dos ativos identifica o que será transferido, em que condições e sob qual responsabilidade. A apuração de haveres e deveres, por sua vez, possui conteúdo econômico: nela podem ser examinados investimentos não amortizados, danos, multas, desequilíbrios remanescentes, garantias, seguros e outros créditos ou débitos.

Misturar essas dimensões pode conduzir a um erro grave: condicionar a continuidade do serviço à solução definitiva de todas as controvérsias financeiras. A Lei nº 8.987/1995 estabelece que, extinta a concessão, ocorre a imediata assunção do serviço pelo Poder Concedente, com os levantamentos, avaliações e liquidações necessários. A transferência operacional e a liquidação financeira, portanto, seguem ritmos jurídicos diferentes.

O inventário não é uma formalidade patrimonial

A Lei de Concessões determina que a concessionária mantenha em dia o inventário e o registro dos bens vinculados à concessão. Um inventário útil precisa permitir a identificação do bem, sua localização, origem, data de entrada em operação, vinculação ao serviço, estado de conservação e documentação contábil. Também deve registrar substituições, baixas, incorporações, transferências e investimentos realizados sobre ativos recebidos.

A Portaria SUROD nº 43 prevê vistorias, registros fotográficos e verificação da consistência entre a documentação e a realidade física encontrada. Também contempla a revisão do termo inicial de arrolamento e aditamentos relativos a bens, trechos ou obras incorporados ou revertidos durante a concessão.

O ativo que não foi adequadamente registrado quando adquirido ou colocado em operação poderá ser difícil de reconstruir muitos anos depois. Notas fiscais desaparecem, equipes são substituídas, sistemas contábeis mudam e os profissionais que acompanharam a obra deixam a empresa. O investimento pode continuar fisicamente incorporado à infraestrutura e, ainda assim, perder expressão econômica na apuração por insuficiência de prova.

Nem todo bem utilizado na concessão é reversível

A reversibilidade não decorre simplesmente do uso do bem pela concessionária. A análise deve considerar a lei, o edital, o contrato e a regulamentação aplicável, verificando se o ativo está efetivamente vinculado à prestação do serviço e se sua transferência é necessária à continuidade da operação.

A dificuldade aumenta com ativos tecnológicos. Sistemas, códigos, licenças, bancos de dados e integrações digitais podem ser essenciais ao serviço, mas estar vinculados a contratos com terceiros, estruturas corporativas compartilhadas ou direitos de propriedade intelectual. Transferir um servidor pode ser inútil sem acesso ao software, aos dados e às respectivas licenças.

O planejamento precisa examinar não apenas a titularidade formal, mas também a funcionalidade, a indispensabilidade e as condições efetivas de transferência. Contratos com fornecedores de tecnologia essencial devem antecipar o encerramento da concessão, inclusive quanto à cessão e à continuidade das licenças.

Reversão não significa ausência de indenização

O artigo 36 da Lei nº 8.987/1995 prevê, no advento do termo contratual, a indenização das parcelas de investimentos vinculados a bens reversíveis que ainda não tenham sido amortizadas ou depreciadas e que tenham sido realizadas para assegurar a continuidade e a atualidade do serviço.

No regime rodoviário federal, a Resolução ANTT nº 6.063/2025 dispõe que, no encerramento pelo termo final, os bens vinculados à concessão e os investimentos realizados sobre eles serão considerados integralmente amortizados, afastando a indenização. Para as hipóteses de extinção antecipada, a resolução disciplina a indenização dos investimentos não amortizados ou depreciados e estabelece critérios de documentação e cálculo. A aplicação dessa disciplina regulatória, contudo, exige a leitura conjunta do artigo 36 da Lei nº 8.987/1995, do contrato e da forma pela qual cada investimento foi incorporado à equação econômico-financeira da concessão.

Um investimento adicional imposto nos últimos anos da concessão pode não seguir a mesma lógica econômica de uma obra prevista desde a licitação. A análise dependerá do instrumento que introduziu a obrigação, da correspondente recomposição do equilíbrio e da disciplina contratual aplicável. Nem toda alegação de investimento gera indenização, mas a incorporação física do ativo tampouco elimina o exame das condições em que ele foi realizado.

O contrato não perde importância no último dia

No REsp 1.969.446/DF, julgado por unanimidade pela Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça em 7 de abril de 2026, discutiu-se a indenização de bens reversíveis de concessões de usinas hidrelétricas. A controvérsia envolvia a substituição do método de Valor Original Contábil, previsto no contrato, pelo Valor Novo de Reposição, estabelecido posteriormente pela Lei nº 12.783/2013.

No caso examinado, o STJ considerou inviável substituir retroativamente a metodologia de indenização expressamente estabelecida no contrato. O tribunal admitiu a incidência da metodologia superveniente sobre concessões anteriores apenas quando o instrumento contratual não tivesse previsto critério diverso.

O precedente pertence ao setor elétrico e não decide as questões específicas das concessões rodoviárias. Sua utilidade está em demonstrar que a metodologia de cálculo pode integrar a disciplina econômica do contrato. Diferentes critérios produzem resultados substancialmente distintos, e a substituição unilateral do método convencionado pode alterar o conteúdo econômico do direito.

A prova precisa ser construída durante a concessão

Não basta afirmar que uma obra foi realizada. É necessário demonstrar sua execução, autorização, utilidade, valor e entrada em operação. Também não basta apontar o valor contábil: o custo pode ser confrontado com projetos, documentos fiscais, parâmetros de mercado, sistemas oficiais de referência e verificações independentes.

A Resolução ANTT nº 6.063/2025 exige, para a apuração de indenização no encerramento antecipado, informações como código patrimonial, localização, justificativa da natureza reversível, data de disponibilidade para uso, documentos fiscais e identificação do projeto de engenharia. A ausência desses elementos pode resultar na redução ou rejeição do valor pretendido.

A avaliação da Administração também precisa ser tecnicamente fundamentada. A Portaria SUROD nº 43 prevê que produtos de verificadores e supervisores subsidiem a análise, sem vincular a conclusão da Agência. O contraditório somente é efetivo quando a concessionária conhece os critérios, os dados utilizados e as razões de eventual desconsideração de investimentos.

Passivos pendentes não devem paralisar todo o encerramento

Processos administrativos, judiciais, arbitrais e de controle podem permanecer em curso quando a concessão termina. O procedimento previsto na Portaria SUROD nº 45 determina que essas informações integrem a instrução da apuração de haveres e deveres.

A existência de passivos contingentes não deveria, por si só, paralisar toda a liquidação. A eventual retenção de valores deve ser individualizada conforme o contrato e a regulamentação, relacionando-se ao risco identificado, ao provável valor da obrigação e às garantias disponíveis.

Esse é um campo adequado à gestão estratégica de disputas. Controvérsias maduras podem ser separadas das questões ainda dependentes de prova, permitindo pagamentos parciais, reconhecimento de valores incontroversos, preservação de garantias e continuidade da liquidação.

Encerrar bem também é uma forma de governança

A transição não deve ser administrada como tarefa episódica dos últimos meses. A concessionária precisa integrar inventário, contabilidade regulatória, engenharia, contratos com fornecedores e decisões da Agência. O Poder Concedente, por sua vez, deve produzir registros consistentes e evitar que divergências acumuladas por anos apareçam apenas ao final.

A advocacia especializada contribui antes que a controvérsia se transforme em litígio. Sua função inclui revisar registros, identificar riscos, organizar a prova e construir soluções que preservem simultaneamente a continuidade do serviço e a equação contratual.

Quando o conflito já estiver estabelecido, negociação, mediação, comitês de prevenção e solução de disputas e arbitragem podem oferecer respostas adequadas, conforme a natureza do direito e a convenção aplicável. A solução consensual pode separar o incontroverso, delimitar tecnicamente as divergências e assegurar uma transição sem comprometer o serviço.

O encerramento juridicamente seguro é aquele que transfere a operação sem transferir também desorganização, obscuridade documental e conflitos desnecessários para a concessão seguinte.